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MARCELLO DI FILIPPOLo studio della natura dinamica dei processi di integrazione quale neces- saria premessa per una comparazione tra Mercosur e Unione europea MARCELLO DI FILIPPOEl estudio de la naturaleza dinámica de los procesos de integración como premisa necesaria para una comparación entre el Mercosur y la Unión MARCELLO DI FILIPPOThe Study of the Dynamic Nature of the Integration Processes as a Necessary Premise to the Comparison between Mercosur and European SIMONE MARINAIIl rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali nell’Unione 1. L’Unione europea come “comunità di diritto” e la marcata preferenza per i 2. Le caratteristiche strutturali della giurisdizione dell’Unione europea 3. Gli strumenti per l’impugnazione degli atti delle istituzioni dell’Unione eu- 4. I rimedi esperibili contro comportamenti statali che violano il diritto 4.1. Gli strumenti volti a far valere gli inadempimenti statali di fronte alla 4.3. I rimedi che possono essere esperiti dinanzi agli organi giurisdizionali 5. La protezione dei diritti fondamentali di fronte agli organi giurisdizionali Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo 6. Il ruolo creativo della Corte di Giustizia quale elemento di ulteriore raffor- 7. Analisi comparativa e prospettiva de lege ferenda: le soluzioni adottate nel Mercosur e la tutela nell’Unione europea INGRID OYHANARTEEstado de Derecho y rol de los jueces en el marco del Mercosur 2. Características estructurales de la jurisdicción mercosureña 3. Instrumentos de impugnación contra actos que violen el derecho comunita- 3.1. Instrumentos de impugnación ante la jurisdicción comunitaria (Segue): El papel desempeñado por los Tribunales Superiores de 3.2. Instrumentos de impugnación ante los órganos jurisdiccionales nacio- 3.3. Rol de distintos actores en el escenario de la integración 3.3.1. Foro Permanente de Cortes Supremas del Mercosur 4. El Estado de Derecho y la protección de los derechos fundamentales por la LEONARDO PASQUALI La soluzione delle controversie fra Stati membri dell’Unione europea SEZIONE 1 - GLI STRUMENTI SPECIFICI DI RISOLUZIONE GIUDIZIALE DELLE CONTRO-VERSIE TRA STATI MEMBRI 2. L’obbligo imposto agli Stati membri dall’art. 344 TFUE e il divieto di adot- 3. Il diritto assegnato agli Stati membri dall’art. 259 TFUE ed il ruolo della 4. Il ruolo della Corte nell’ambito dell’ex- terzo pilastro SEZIONE 2 - IL RUOLO DELL’ORGANIZZAZIONE REGIONALE NELLA RISOLUZIONE DI-PLOMATICA DELLE CONTROVERSIE TRA STATI MEMBRI 6. La creazione delle Comunità come antidoto al sorgere di confl itti fra gli 7. Lo sviluppo dell’integrazione come incentivo alla risoluzione delle contro- 7.1. Il ruolo delle Comunità all’epoca della guerra fredda 7.2. Il ruolo della CE e dell’UE dopo la fi ne della guerra fredda 7.3. Il ruolo dell’UE nella risoluzione di controversie implicanti Stati che aspirano a diventarne membri: l’allargamento ai Balcani occidentali ed il caso della Croazia 8. Casi di controversie fra Stati membri dell’UE (o aspiranti tali) in cui l’orga- nizzazione regionale non ha avuto un ruolo risolutivo CECILIA CASTROLa solución de controversias entre Estados miembros del Mercosur 2. Evolución normativa del mecanismo de solución de controversias en el 2.2.1. Ámbito Material-Reclamos de Particulares 2.4.1. Intervención a opción de parte del Grupo Mercado Común 2.4.2. Inclusión de procedimientos a seguir en caso de incumplimien- 2.4.3. Creación de un Tribunal Permanente de Revisión 2.4.4. Posibilidad de elegir mecanismos alternativos de solución de 3. Debilidades del Mercosur y de su Sistema de Solución de Controversias 3.1.1. Origen: el caso “bisagra” entre Argentina y Brasil 3.2. Superposición de Organizaciones Intergubernamentales 4. El rol del Mercosur en las controversias de la región 4.1. Argentina - Uruguay: el caso de las Papeleras 4.2. Colombia - Venezuela: crisis diplomáticas 4.3. Bolivia y Ecuador: crisis institucionales Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo CARLOS A. SAFADI MÁRQUEZ La cotización jerárquica de las fuentes del derecho de la integración en 2. El derecho de la integración y su relación con el derecho constitucional 3. La previsión constitucional y las primeras refl exiones formales 4. La previsión constitucional: la cuestión federal, la clausula democratica y la clausula de integración latinoamericana 4.1. La cuestión federal y la delegación de competencias 4.2. La llamada cláusula democratica y la cláusula de integración latinoame- 5. La previsión constitucional y el sistema de fuentes 6.2. Situación de este principio dentro del marco normativo del Mercosur Confl ictos dentro del derecho de integración Confl icto entre el derecho de la integración y el derecho interno MARCELLO DI FILIPPO La circolazione delle persone e i regimi giuridici elaborati dall’Unione 1. Cenni introduttivi: il laboratorio regionale europeo 2. Un inquadramento storico-evolutivo dell’esperienza comunitaria europea 3. Il primo asse: il regime di libera circolazione garantito ai cittadini dell’Unio- 3.1. Le disposizioni primarie e il ruolo della giurisprudenza e della produ- 3.2. I soggetti benefi ciari della libera circolazione 3.3. L’ingresso e il soggiorno fi no a tre mesi: un diritto di ammissione al 3.4. Il diritto di soggiorno per periodi superiori a tre mesi e le relative for- 3.5. Il diritto di soggiorno permanente e le relative formalità fi gura dei cittadini c.d. neo-comunitari 3.7. La parziale estensione del regime di libera circolazione ad alcuni citta- 3.8. Le forti garanzie previste nei casi di allontanamento 3.9. Il trattamento dei benefi ciari: una (quasi) piena parità con i cittadini 3.10. Un regime sotto pressione e il rischio della criminalità itinerante 4. Il secondo asse: l’eliminazione dei controlli alle frontiere interne e la gestio- ne comune delle frontiere esterne. 4.1. Considerazioni introduttive: da Schengen a Lisbona 4.2. L’eliminazione dei controlli alle frontiere interne 4.3. La disciplina dell’attraversamento delle frontiere esterne 4.4. Il crescente uso delle banche dati e della c.d. sorveglianza elettronica 4.5. Le autorità responsabili dei controlli, il ruolo dell’Agenzia Frontex e il dibattito sulle guardie europee di frontiera 4.6. Strumenti per l’esternalizzazione dei controlli 5. Il terzo asse: una parziale armonizzazione delle norme su ingresso e soggior- 5.2. Ingresso e soggiorno per brevi periodi: una normativa uniforme e alcu- 5.2.1. L’ingresso alla frontiera esterna 5.2.3. Il respingimento alla frontiera esterna 5.3. Ingresso e soggiorno per periodi superiori ai tre mesi: un’armonizzazio- 5.4. La circolazione all’interno dell’UE: libertà di viaggio per brevi sposta- menti versus mera opportunità di soggiornare per un lungo periodo cittadini di Stati terzi e la questione delle garanzie 5.6. L’«equo» trattamento dei cittadini di Stati terzi nello Stato membro 6. Il quarto asse: la lotta all’immigrazione e al soggiorno irregolari 7. Il quinto asse: una normativa comune sulla protezione di rifugiati e richie- ALFREDO MARIO SOTOLa circulación de personas y el Mercosur 2. El derecho primario del Mercosur y la circulación de personas. Los resulta- dos logrados por el Mercosur en materia migratoria 3. El acceso a la justicia y la igualdad de tratamiento entre ciudadanos y resi- dentes permanentes del Mercosur y de terceros Estados Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo 4. La materia socio-laboral y la posición del trabajador migrante 5. La situación específi ca de los refugiados 6. Cooperación interjurisdiccional penal sobre traslado de personas condena- MARCELLO DI FILIPPO Unione europea e lotta alla criminalità SEZIONE 1 - LE COMPETENZE PREVISTE NEI TRATTATI E LA LORO EVOLUZIONE 2. Il quadro regionale preesistente: il ruolo del Consiglio d’Europa 3. Il periodo precedente il Trattato di Amsterdam: il predominio del metodo 4. Il Trattato di Amsterdam: una parziale attenuazione del metodo intergover- 5. Le novità introdotte dal Trattato di Lisbona: il graduale passaggio al metodo SEZIONE 2 - L’EFFETTIVA DISPONIBILITÀ ALLA COOPERAZIONE DEGLI STATI MEMBRI E I RISULTATI RAGGIUNTI: UN PRIMO BILANCIO 6. L’armonizzazione delle legislazioni penali sostanziali: una missione solo par- 7. La risoluzione dei confl itti di giurisdizione tra Stati membri: un lungo cam- 8. La cooperazione giudiziaria e il principio di reciproco riconoscimento delle 9. (Segue): organi ad hoc e altre misure di accompagnamento 10. L’armonizzazione del diritto processuale penale: verso una più equilibrata presa in considerazione delle garanzie per imputati e vittime 11. La cooperazione di polizia e le resistenze degli Stati membri 12. Cooperazione in campo penale, libera circolazione e mercato interno: siner- 13. Le relazioni con livelli più ampi di cooperazione ALFREDO MARIO SOTOLa lucha contra la criminalidad en el marco del Mercosur 1. El marco universal e interamericano en materia de lucha contra la crimina- 2. La asistencia jurídica: el Protocolo de San Luis 3. La extradición y la elaboración de un acuerdo clásico 4. (Sigue): La orden de detención y entrega, entre la clásica extradición y el MARCELLO DI FILIPPO Conclusioni generali e rifl essioni sul rafforzamento dei processi di inte-grazione regionale MARCELLO DI FILIPPOConclusiones generales y refl exiones sobre el fortalecimiento de los pro-cesos de integración regional 1. Síntesis de los resultados de la investigación MARCELLO DI FILIPPOGeneral Conclusions and Remarks on the Strengthening of Regional Integration Processes 1. Synthesis of the Results of the Research Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo La presente pubblicazione contiene i risultati di una ricerca condotta nell’ambi- to di un progetto di cooperazione accademica internazionale, avviato nel 2009 tra il Dipartimento di Diritto Pubblico dell’Università di Pisa e la Facultad de Cien-cias Juridicas dell’Universidad del Salvador (USAL) di Buenos Aires. La realizza-zione del progetto è stata possibile grazie ai finanziamenti provenienti dall’Ateneo pisano1, da quello argentino e dall’United Nations Interregional Crime and Justice Research (UNICRI), che ha sostenuto le spese di organizzazione del Convegno di presentazione. Ai tre enti va il riconoscimento del coordinatore della ricerca (non-ché curatore del presente volume) e degli altri autori. Un sentito ringraziamento va ai Professori Roberto Barsotti, per i preziosi spunti che hanno permesso l’ideazione e lo sviluppo del progetto di ricerca, e Antonio Marcello Calamia, per i numerosi consigli ed il costante incoraggiamento. I risultati provvisori della ricerca sono stati presentati in un Convegno internazio- nale organizzato a Pisa il 12 e il 13 novembre 2010, a cui hanno partecipato, in qualità di discussant, colleghi ed esperti esterni al progetto, che è doveroso qui menzionare (in rigoroso ordine alfabetico): João Alberto Alves Amorim (Universidade São Judas Tadeus, São Paulo), Francesco Cappé (UNICRI, Torino), Marco Gestri (Università di Modena e Reggio Emilia), Daniel Pavón Piscitello (Universidad Católica de Córdoba, Argentina), Luís Miguel Poiares Maduro (Istituto Universitario Europeo), Giuseppe Porro (Università di Torino), Damaso J. Vicente Blanco (Universidad de Vallado-lid), Roberto Virzo (Università del Sannio). Tenendo conto delle loro osservazioni e dei loro suggerimenti, gli autori hanno redatto la versione finale dei rispettivi saggi. Nel corso della ricerca sono risultate stimolanti le conversazioni che il coordina- tore della ricerca ha potuto tenere con altri studiosi, ai quali va un sentito ringra-ziamento: Giovannangelo De Francesco (Università di Pisa), Alejandro del Valle Gálvez (Universidad de Cádiz), Alberto Di Martino (Scuola Superiore Sant’Anna, Pisa), María Blanca Noodt Taquela (Universidad de Buenos Aires), María Belén Olmos Giupponi (Universidad Rey Juan Carlos, Madrid), Alejandro Daniel Perotti (Universidad Austral, Buenos Aires), Martina Rojo (Universidad del Salvador, Bue-nos Aires), Carlos Ignacio Salvadores de Arzuaga (Universidad del Salvador, Buenos Aires), Roberto Stocco (Universidad del Cuyo, Mendoza). Infine, occorre dar atto del prezioso aiuto prestato dal personale amministrativo e dai bibliotecari dell’Università di Pisa e dell’Universidad del Salvador, nonché della meritoria attività di “costruttori di ponti accademici” tra Italia e America Latina, 1 Bando per le “Azioni di sostegno alla cooperazione accademica internazionale”, Tipologia A, Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo svolta negli ultimi anni dai colleghi Antonio Martino e Maurizio Vernassa (Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Pisa) e dall’Ufficio Relazioni internazionali del Rettorato dell’Università di Pisa. La presente publicación contiene los resultados de una investigación desarrollada en el marco de un proyecto de cooperación académica internacional emprendido en 2009 entre el Departamento de Derecho Público de la Universidad de Pisa (Italia) y la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Salvador (USAL) de Buenos Aires. La realización del proyecto ha sido posible gracias a las financiaciones otorgadas por el Ateneo pisano2, por la USAL y por el United Nations Interregional Crime and Justice Research (UNICRI), que ha sostenido los gastos de organización de la Conferencia de presentación. A las tres entidades se dirige la gratitud del coordinador del proyecto (y director de esta obra colectiva) y de los demás autores. Un sincero agradecimiento va también a los Profesores Roberto Barsotti, por las preciosas sugerencias que han facilitado la concepción y el desarrollo del proyecto, y Antonio Marcello Calamia, por los numerosos consejos y el constante estímulo. Los resultados provisionales de la investigación han sido presentados en una Con- ferencia internacional, organizada en Pisa el 12 y el 13 de Noviembre de 2010, don-de participaron, en calidad de discussant, colegas y expertos ajenos al proyecto, cuyos nombres deben ser aquí mencionados (en riguroso orden alfabético): João Alberto Alves Amorim (Universidade São Judas Tadeus, São Paulo), Francesco Cappé (UNI-CRI, Turín), Marco Gestri (Università di Modena e Reggio Emilia), Daniel Pavón Piscitello (Universidad Católica de Córdoba, Argentina), Luís Miguel Poiares Maduro (Instituto Universitario Europeo), Giuseppe Porro (Università di Torino), Damaso J. Vicente Blanco (Universidad de Valladolid), Roberto Virzo (Università del Sannio). Tomando en cuenta sus observaciones y aporte critico, los autores del presente volu-men redactaron la versión final de los respectivos ensayos. Para llevar a cabo el proyecto, resultaron muy fructíferas las conversaciones que el coordinador pudo mantener con otros investigadores, a los cuales va un sincero agra-decimiento: Giovannangelo De Francesco (Università di Pisa), Alejandro del Valle Gálvez (Universidad de Cádiz), Alberto Di Martino (Scuola Superiore Sant’Anna, Pisa), María Blanca Noodt Taquela (Universidad de Buenos Aires), María Belén Olmos Giupponi (Universidad Rey Juan Carlos, Madrid), Alejandro D. Perotti (Universidad Austral, Buenos Aires), Martina Rojo (Universidad del Salvador, Buenos Aires), Car-los Salvadores de Arzuaga (Universidad del Salvador, Buenos Aires), Roberto Stocco (Universidad del Cuyo, Mendoza). En fin, es preciso reconocer la preciosa ayuda proporcionada por el personal admi- nistrativo y por los bibliotecarios de la Universidad de Pisa y de la Universidad del Salvador, además de la meritoria actividad de “constructores de puentes académicos” entre Italia y América Latina, llevada a cabo en los últimos años por los colegas Antonio Martino y Maurizio Vernassa (Facultad de Ciencias políticas de la Universidad de Pisa) y por la Oficina de Relaciones internacionales del Rectorado de la Universidad de Pisa. 2 Convocatoria por las “Azioni di sostegno alla cooperazione accademica internazionale”, Tipologia LO STUDIO DELLA NATURA DINAMICA DEI PROCESSI DI INTEGRAZIONE QUALE NECESSARIA PREMESSA L’indagine costituisce il primo segmento – una sorta di progetto pilota – di un percorso di approfondimento e riflessione promosso dalle due Università partner in ordine a una categoria particolarmente rilevante di enti internazionali, rappre-sentata dalle organizzazioni regionali (o sub-regionali). Tali enti non rappresenta-no certamente una novità nel panorama internazionale e hanno fornito spunto per indagini e ricostruzioni di vario genere, che hanno dato esiti differenti a seconda dell’epoca storica, della tipologia di oggetto sociale, dell’approccio disciplinare1. Nel contesto della presente ricerca, è apparso utile focalizzare l’attenzione su una variante del modello regionale, che dimostra un notevole dinamismo nell’epoca contemporanea: le organizzazioni che perseguono la finalità di dar vita, in un dato contesto geografico, a forme particolarmente avanzate di cooperazione nel settore economico e sociale2. Tali enti, ispirati in maniera più o meno evidente all’esperien-za delle Comunità europee, si collocano nell’ottica di promuovere il benessere delle aree interessate e la tutela dei valori democratici, di superare la perdita di rilevanza dei singoli Stati sul piano globale e la frammentazione della comunità internazio-nale, e di contribuire al rafforzamento della rule of law nei rapporti internazionali (innanzitutto, nelle relazioni tra gli Stati membri). Finalità tanto ambiziose (tali da indurre parte della dottrina a coniare la ter- minologia “organizzazioni comunitarie”, o “di integrazione”) devono essere veri-ficate avendo riguardo non solo all’adeguatezza delle regole istituzionali, delle strutture e delle procedure, ma anche e soprattutto al funzionamento in concreto delle organizzazioni, alla presenza di indicatori reali di efficacia dell’ente, alla loro effettiva capacità di incidere sull’ambiente sociale internazionale su cui insistono. Muovendo da un’ottica indipendente che combina la visione europea e latinoame-ricana, è apparso interessante studiare due esempi significativi di organizzazione regionale: l’Unione europea, connotata da una struttura istituzionale molto forte e tale da imporre in vari campi l’interesse generale sulla volontà dei singoli Stati membri; il Mercosur, caratterizzato da procedimenti decisionali più flessibili e 1 In dottrina, si veda da ultimo (anche per ulteriori riferimenti bibliografici), P. FOIS, Sulle pretese novità del regionalismo internazionale contemporaneo, in Riv. dir. int., 2012, p. 5. 2 Per una disamina delle principali organizzazioni regionali di carattere economico-sociale, v., tra gli altri, P. PENNETTA, Integrazione europea ed integrazioni latino-americane e caraibiche: modelli e rapporti, Cacucci, Bari, 2009; A.M. SOTO-F. GONZALEZ, Manual de derecho de la integración, La Ley, Buenos Aires, 2011.
Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo duttili, basati sul principio di consensualità di tutti gli Stati membri.
In estrema sintesi, l’assetto istituzionale dell’UE è correntemente descritto come ispirato al c.d. metodo comunitario o sovranazionale, espressione sintetica idonea a individuare talune caratteristiche sviluppate sin dalla creazione delle originarie Comunità europee: presenza di istituzioni indipendenti dagli Stati membri e dotate di competenze significative; ruolo centrale di un organo giudiziario competente ad assicurare il rispetto del principio di legalità e l’uniforme interpretazione del diritto dell’organizzazione; atti dotati della capacità di produrre effetti (anche diretti) all’in-terno degli ordinamenti statali e di prevalere su scelte difformi delle autorità statali; procedimento legislativo in cui l’interesse comune tende e prevalere sull’interesse unilaterale dei singoli Stati membri. Il Mercosur rientra, invece, in uno schema ove prevalgono gli elementi intergovernativi: gli organi decisionali sono costituiti da rap-presentanti degli Stati membri; gli atti sono adottati all’unanimità o per consensus ed entrano in vigore solo dopo il previo recepimento negli ordinamenti interni di tutti gli Stati membri; il sistema di soluzione delle controversie è di natura essen-zialmente arbitrale e non esclusivo. Tuttavia, come è stato giustamente evidenziato in dottrina3, ogni organizzazione costituisce una realtà originale, e presenta dinamiche istituzionali e operative non facilmente inquadrabili nella loro integralità nel modello comunitario o in quello intergovernativo. L’UE, per esempio, presenta spiccati elementi di natura intergover-nativa, solo ove si ponga mente al ruolo di primo piano svolto dal Consiglio europeo, alle regole istituzionali valevoli per la PESC, e alle procedure previste per reagire a violazioni dei princìpi fondamentali dell’organizzazione4. Nello stesso settore della politica economica, prevalgono schemi ove il livello decisionale primario, il potere di accertamento e quello di sanzione è detenuto dal Consiglio, id est dai governi5. Infine, ancora oggi in materie significative il Consiglio adotta atti all’unanimità, mentre la maggior parte dei lavori preparatori delle sue deliberazioni è sviluppato in ambito di Coreper, di comitati tecnici e gruppi di lavoro tributari di una logi-ca e di un metodo decisionali tipicamente intergovernativi. Nel Mercosur, è stato creato un Parlamento, che presenta potenzialità interessanti nella sua capacità di interagire con gli organi intergovernativi e con il Tribunal Permanente de Revisión; quest’ultimo, poi, ha dimostrato di interpretare in maniera creativa e in un’ottica pretoria il proprio ruolo, sulla scia dell’esempio della Corte di giustizia dell’UE.
Su un piano metodologico, l’esigenza di studiare il funzionamento in concreto di tali entità e l’effettiva produzione di risultati apprezzabili ha richiesto una continua 3 Cfr, tra gli altri, R. BARSOTTI, Organizzazioni internazionali, in S. CASSESE (dir.), Dizionario di diritto pubblico, vol. IV, Giuffré, Milano, 2006, p. 4031; J.P. SCHMIDT, Mercosur, in R. WOLFRUM (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2008, edizione online (www.mpepil.com); P. PENNETTA, Organizzazioni internazionali regionali, in Enc. dir. Annali, vol. IV, Giuffré, Milano, 2011, p. 844, in part. pp. 862-863.
4 Cfr. l’art. 7 TUE.
5 Il riferimento è al coordinamento delle politiche economiche (artt. 121-122 TFUE) e alla pro- cedura per i disavanzi eccessivi, soprattutto per quanto concerne gli Stati che hanno adottato l’euro (art. 126 TFUE e il relativo Protocollo).
sinergia tra gli esperti di entrambe le aree geografiche interessate. Gli argomenti stu-diati sono stati generalmente oggetto di una lettura in parallelo, con costanti scambi di opinioni tra i ricercatori, e riflessioni circa la possibilità di cross-fertilization. Gli elementi raccolti e analizzati hanno permesso di sviluppare una comparazione tra i due processi di integrazione, senza limitarsi ad un confronto statico delle soluzioni normative o dei risultati: quello che è apparso maggiormente utile per la ricerca è stato analizzare i percorsi che hanno condotto a determinati esiti e discutere le lezioni apprese nei passaggi da una fase all’altra del processo di integrazione. Per quanto possa apparire superfluo, preme evidenziare che lo spirito che ha animato il confronto è stato quello di considerare che in questa materia non esistono espe-rienze paradigmatiche o di imprescindibile riferimento: in altri termini, il processo comunitario europeo è uno fra i molti modelli, non necessariamente il principa-le o il migliore. È del tutto evidente che la tipologia ottimale è sempre quella più rispondente alla situazione sociale, politica ed economica degli Stati che intendono cooperare istituzionalmente in un dato momento storico. Tuttavia, esiste anche una dimensione tecnica (cioè, di coerenza e adeguatezza del sistema giuridico ideato), che non può prescindere da dati obiettivamente validi: ad esempio, un mercato comu-ne non può rinunciare ad una propria specifica disciplina della concorrenza, così come a un elevato grado di certezza del diritto. Sotto quest’ultimo profilo, la com-parazione evidenzia la sua maggiore utilità: la riflessione sulle esperienze acquisite, sugli errori ancor prima che sui risultati, sui condizionamenti connessi all’operare di certi modelli normativi, appare difficilmente rinunciabile. I temi scelti non coprono l’intera gamma dei settori di intervento delle organiz- zazioni o delle questioni istituzionali, ma rappresentano un campione significativo su un piano qualitativo, in coerenza con l’approccio metodologico adottato: – promozione dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali attraverso meccani- smi giurisdizionali e politici, e ruolo di organi comuni e di organi statali; – apertura degli ordinamenti statali alle esigenze di un rapporto continuativo e – ruolo dell’organizzazione nel prevenire o risolvere controversie tra gli Stati mem- bri, sia con riguardo alle materie oggetto della cooperazione istituzionalizzata che con riferimento a materie escluse; – capacità dell’organizzazione di gestire fenomeni complessi quali le migrazioni e la dimensione internazionale della criminalità.
La scelta dei due settori materiali appena richiamati è dovuto alla delicatezza del- le questioni giuridiche che pongono, coinvolgendo in maniera più o meno evidente valori che sono essenziali in regimi democratici: i diritti fondamentali, la dignità umana, il corretto bilanciamento tra interessi pubblici (politica migratoria o crimi-nale) e la sfera individuale. È apparso stimolante approfondire tali ambiti (piutto-sto che materie essenzialmente economiche) in quanto l’indagine sulle organizza-zioni regionali non può fare a meno di interrogarsi su alcuni quesiti: tali enti sono impiegati dagli Stati per agevolare il perseguimento di indirizzi restrittivi a scapito di valori democratici? O sono piuttosto capaci di promuovere un approccio mag-giormente equilibrato a questioni talvolta condizionate a livello statale da un’ottica di breve periodo, da distorsioni elettoralistiche o da “emergenze” di varia indole? Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo I saggi elaborati dal gruppo di ricerca – di cui cinque dedicati ad aspetti istitu- zionali e quattro a settori materiali – presentano un contenuto critico, ma non man-cano di fornire una descrizione aggiornata dell’argomento di volta in volta trattato, in quanto il volume mira anche a diffondere la conoscenza dell’UE e del Mercosur presso gli studiosi e gli operatori dell’area geografica, rispettivamente, latinoame-ricana ed europea6. Nella maggior parte dei casi, è stata preferita una lettura in parallelo dello stesso tema con riguardo alle due organizzazioni studiate: laddove sia apparso utile o rilevante, gli autori dei saggi hanno fatto riferimento a soluzioni sperimentate nell’altra organizzazione, sia per arricchire l’analisi che per interrogarsi sulla praticabilità di eventuali “trapianti” o sulla spendibilità di percorsi già intra-presi nell’altra organizzazione. Infine, ogni saggio presenta osservazioni conclusive in cui vengono avanzate concrete proposte per contribuire all’evoluzione istituzio-nale dell’organizzazione studiata o al miglioramento dell’efficacia delle sue politiche.
Al fine di facilitare la comprensione e l’accessibilità dei risultati più significativi della ricerca, ogni saggio presenta un abstract redatto in tre lingue (inglese, italia-no, spagnolo). Nella medesima ottica, è apparso utile elaborare il presente saggio introduttivo e quello conclusivo nelle tre lingue testé menzionate.
6 I saggi sono aggiornati al mese di gennaio 2012, con l’eccezione dei due contributi di Di Filippo sulla circolazione delle persone e sulla lotta alle attività criminali (aggiornati ad aprile 2012). Per le conclusioni, è stato possibile tener conto di alcuni sviluppi successivi.
COMO PREMISA NECESARIA PARA UNA COMPARACIÓN La investigación representa la primera parte – una especie de proyecto pilo- to – de un camino de estudio y análisis llevado a cabo por las dos universidades participantes con relación a una categoría particularmente relevante de entidades internacionales, las organizaciones regionales (o sub-regionales). Estas entidades no representan, por cierto, una novedad en el panorama internacional y han propor-cionado la ocasión para investigaciones y reconstrucciones diversas, que han dado resultados diferentes según la época histórica, el tipo de objeto social, el enfoque disciplinar1. En el contexto de la presente investigación, ha parecido útil centrar la atención sobre una variante del modelo regional, que demuestra un notable dina-mismo en la época contemporánea: las organizaciones que persiguen la finalidad de dar vida, en un contexto geográfico dado, a formas particularmente avanzadas de cooperación en el sector económico y social2. Estos entes, inspirados de forma más o menos evidente en la experiencia de las Comunidades europeas, se colocan en la óptica de promover el bienestar de las áreas involucradas y a la tutela de los valores democráticos, de ultra-pasar la pérdida de relevancia de los Estados en el plano global y la fragmentación de la comunidad internacional, y de contribuir al fortalecimiento de la seguridad jurídica en las relaciones internacionales (en primer lugar en las relaciones entre países miembros).
Estas finalidades tan ambiciosas (que han llevado a parte de la doctrina a acu- ñar la terminología “organizaciones comunitarias” o “de integración”) deben ser verificadas con relación no solo a la suficiencia de las reglas institucionales, de las estructuras y de los procedimientos, sino que también y sobre todo al funciona-miento en concreto de las organizaciones, a la presencia de indicadores reales de eficacia de las entidades, a su efectiva capacidad de incidir sobre el ambiente social internacional en el que operan. Actuando desde un punto de vista independiente que combina la visión europea y la latinoamericana, ha parecido interesante estu-diar dos ejemplos significativos de organización regional: la Unión europea, carac-terizada por una estructura institucional muy fuerte, tanto que impone en varios 1 En la doctrina véase últimamente (también para ulteriores referencias bibliográficas), P. FOIS, Sulle pretese novità del regionalismo internazionale contemporaneo, in Riv. dir. int., 2012, p. 5. 2 Para un análisis de las principales organizaciones regionales a carácter económico-social, véanse, entre otros, P. PENNETTA, Integrazione europea ed integrazioni latino-americane e caraibiche: modelli e rapporti, Cacucci, Bari, 2009; A.M. SOTO-F. GONZALEZ, Manual de derecho de la integración, La Ley, Buenos Aires, 2011. Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo sectores el interés general sobre la voluntad de cada Estado miembro; el Mercosur, caracterizado por procedimientos de decisión más flexibles y dúctiles, basados en el principio del consentimiento de todos los Estados miembros.
En extrema síntesis, el arreglo institucional de la UE es normalmente descrip- to como inspirado en el llamado método comunitario o supranacional, expresión sintética adecuada para individualizar algunas características desarrolladas a partir de la creación de las originarias Comunidades europeas: presencia de instituciones independientes de los Estados miembros y dotadas de competencias significati-vas; papel central de un órgano judicial competente para asegurar el respecto del principio de legalidad y la interpretación uniforme del derecho de la organización; actos dotados de la capacidad de producir efectos (también directos) dentro de los ordenamientos estatales y de prevalecer sobre elecciones diferentes de las autorida-des estatales; procedimiento legislativo en el que el interés común tiende a prevale-cer sobre el interés unilateral de cada Estado miembro. El Mercosur, al contrario, entra en un esquema en el que prevalecen los elementos intergubernamentales: los órganos de decisión están constituidos por representantes de los Estados miembros; los actos son adoptados por unanimidad o por consensus y entran en vigor solo después de la previa adaptación de los ordenamientos internos de todos los países miembros; el sistema de solución de controversias es de naturaleza esencialmente arbitral y no exclusivo.
Sin embargo, como ha evidenciado correctamente la doctrina3, cada organización constituye una realidad original y presenta dinámicas institucionales y operativas no fácilmente atribuibles integralmente al modelo comunitario o al intergubernamental. La UE, por ejemplo, presenta claros elementos de naturaleza intergubernamental: piénsese en el rol protagónico desarrollado por el Consejo europeo, en las reglas institucionales en materia de PESC y en los procedimientos previstos para reaccio-nar frente a violaciones de los principios fundamentales de la organización4. En el mismo sector de la política económica prevalecen esquemas en donde el nivel de decisión primario, el poder de averiguación y el de sanción son detentados por el Consejo, id est por los gobiernos5. Finalmente, hoy en día todavía el Consejo adop-ta actos por unanimidad, mientras la mayor parte de los trabajos preparatorios de sus deliberaciones está desarrollado en el marco del Coreper, de comités técnicos y grupos de trabajo con una lógica y un método de decisión típicamente interguber-namental. En el Mercosur ha sido creado un Parlamento que presenta interesantes potencialidades en su capacidad de colaborar con los órganos intergubernamentales 3 Véanse, entre otros, R. BARSOTTI, Organizzazioni internazionali, in S. CASSESE (dir.), Dizionario di diritto pubblico, vol. IV, Giuffré, Milano, 2006, p. 4031; J.P. SCHMIDT, Mercosur, in R. WOLFRUM (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2008, edición online (www.mpepil.com); P. PENNETTA, Organizzazioni internazionali regionali, in Enc. dir. Annali, vol. IV, Giuffré, Milano, 2011, p. 844, en particular pp. 862-863. 4 Articulo 7 TUE.
5 La referencia es a la coordinación de las políticas económicas (artt. 121-122 TFUE) y a los pro- cedimientos para los déficit excesivos, sobre todo por lo que concierne los Estados que han adoptado el Euro (art. 126 TFUE y relacionado Protocolo). y con el Tribunal Permanente de Revisión; este último ha interpretado, además, de forma creativa y con una óptica pretoriana su papel, siguiendo el ejemplo del TJUE.
Desde un punto de vista metodológico, la exigencia de estudiar el funcionamien- to en concreto de tales entidades y la efectiva producción de resultados apreciables ha requerido una sinergia continua entre los expertos de ambas áreas geográficas interesadas. Los argumentos estudiados han sido generalmente objeto de una lec-tura en paralelo, con constantes intercambios de opiniones entre investigadores, y reflexiones sobre la posibilidad de cross-fertilization. Los elementos recogidos y analizados han permitido desarrollar una comparación entre dos procesos de inte-gración, sin limitarse a una confrontación estática de las soluciones normativas o de los resultados: lo que ha parecido más útil para la investigación ha sido analizar los recorridos que han llevado a determinados éxitos y discutir las lecciones aprendi-das en los pasajes de una fase a otra del proceso de integración. Por cuanto pueda parecer superfluo, cabe evidenciar que el espíritu que ha animado la comparación ha sido el de considerar que en esta materia no existen experiencias paradigmáticas o de referencia imprescindible; en otros términos, el proceso comunitario europeo es uno entre los muchos modelos, no necesariamente el principal o el mejor. Es totalmente evidente que la tipología mejor es siempre la que mejor responde a la situación social, política y económica de los Estados que quieren cooperar en un momento histórico dado. Sin embargo existe también una dimensión técnica (es decir de coherencia y adecuación del sistema jurídico ideado), que no puede pres-cindir de datos objetivamente válidos: así, un mercado común no puede funcionar correctamente sin una específica disciplina de la competencia, y tampoco sin un elevado grado de seguridad jurídica. Bajo este último punto de vista, la comparación evidencia su principal utilidad: la reflexión sobre las experiencias adquiridas, sobre los errores antes que sobre los resultados, sobre los condicionamientos vinculados a la forma de operar de ciertos modelos normativos, parece difícilmente renunciable.
Los temas elegidos no cubren la entera gama de los sectores de intervención de las organizaciones o de las cuestiones institucionales, pero representan una mues-tra significativa sobre un plano cualitativo, en coherencia con el enfoque metodo-lógico adoptado: – promoción del estado de derecho y de los derechos fundamentales a través de mecanismos jurisdiccionales y políticos, y papel de órganos comunes y de órga-nos estatales; – apertura de los ordenamientos estatales a las exigencias de una relación conti- nuada y cooperativa con la organización; – papel de la organización en la prevención y la solución de controversias entre Estados miembros, tanto con relación a materias objeto de la cooperación ins-titucionalizada como con referencia a materias excluidas; – capacidad de la organización de gestionar fenómenos complejos como las migra- ciones y la dimensión internacional de la criminalidad.
La elección de los dos sectores materiales recién citados es debido a la impor- tancia de las cuestiones jurídicas que ponen de relieve, vinculando de forma más o menos evidente valores que son esenciales en regímenes democráticos: los derechos fundamentales, la dignidad humana, el correcto equilibrio entre intereses públicos Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo (política migratoria o criminal) y la esfera individual. Ha parecido estimulante pro-fundizar tales ámbitos (más que materias esencialmente económicas) en cuanto la investigación sobre las organizaciones regionales no puede prescindir de la formu-lación de determinadas preguntas: ¿tales entidades son empleadas por los Estados para facilitar el logro de objetivos restrictivos y contrarios a valores democráticos? ¿O tienen más bien la capacidad de promover un enfoque más equilibrado a cues-tiones tal vez condicionadas a nivel estatal por una óptica de corto plazo, por dis-torsiones electorales o por “emergencias” de diverso tipo? Los ensayos elaborados por el grupo de investigadores – de los cuales hay cinco dedicados a aspectos institucionales y cuatro a sectores materiales – presentan un contenido crítico, pero no falta una descripción actualizada sobre el tema tratado, por cuanto el libro busca también ampliar los conocimientos sobre la UE y el Mer-cosur entre los estudiosos y los operadores del área geográfica, respectivamente, latinoamericana y europea6. En la mayoría de los casos, se ha preferido una lec-tura en paralelo del mismo tema con relación a las dos organizaciones estudiadas: donde haya parecido útil o relevante, los autores han hecho referencia a soluciones experimentadas en la otra organización, tanto para enriquecer el análisis, como para interrogarse sobre la factibilidad de eventuales “trasplantes” o sobre la utilización de recorridos ya desarollados en la otra organización. Por último, cada escrito pre-senta observaciones finales en las que se avanzan propuestas concretas para con-tribuir a la evolución institucional de la organización estudiada o a la mejoría de la eficacia de sus políticas.
A fin de facilitar la comprensión de los resultados más significativos de la investi- gación, cada escrito presenta un resumen redactado en tres idiomas (inglés, italiano y español). En la misma óptica, ha parecido útil elaborar la presente introducción y las conclusiones en los tres idiomas arriba mencionados.
6 Los ensayos están actualizados al mes de enero de 2012, con la excepción de los capítulos de Di Filippo sobre circulación de personas e lucha a la criminalidad (actualizados al mes de abril de 2012). Las conclusiones han podido tener en cuenta algunos desarrollos mas recientes.
AS A NECESSARY PREMISE TO THE COMPARISON The present inquiry represents the first step – a sort of pilot project – of an itinerary of study and reflection promoted by the University of Pisa and the Uni-versity of Salvador of Buenos Aires with regard to a particularly relevant category of international organisations, represented by regional (or sub-regional) organisa-tions. Such entities are certainly not a novelty in the international environment and have already offered inspiration for analysis of various kinds, which gave different outcomes depending on the historical context, the kind of mission, the disciplinary approach1. In the framework of this research, it appeared useful to focus on a typol-ogy of the regional model, which shows a remarkable dynamism in the contemporary age: the organisations which pursue the aim to establish, in a given geographical environment, particularly advanced schemes of cooperation in the economic and social field2. Such entities, inspired to a lesser or wider degree by the experience of the European Communities, share a set of purposes, such as the promotion of the well-being of the pertinent area and the safeguard of democratic values, the contrast of the loss of relevance of the individual States on the global scale and the fragmentation of the international community, and the strengthening of the rule of law in international relations (and first of all, among the Member States). Those ambitious ends (whose complexity led certain scholars to employ the terms “organisation of integration”) must be assessed deserving attention not only at the adequacy of institutional rules, of the structures and of the procedures, but even (and mainly) at the concrete functioning of the organisations, at the presence of effectiveness indicators, and at the real ability of those entities to impact on the international social environment where they perform. Drawing on an independent view which combines the Latin-American vision and the European one, two signifi-cant examples of regional organisations have been selected: the European Union, marked by a solid institutional structure, capable to impose the general interest on the will of individual Member States in various fields; the Mercosur, based on decision making mechanisms flexible and respectful of the consensus of all Member States.
Very briefly, the EU institutional order is usually described as inspired to the so 1 In legal literature, see (even for additional references), P. FOIS, Sulle pretese novità del regional- ismo internazionale contemporaneo, in Riv. dir. int., 2012, p. 5. 2 For a survey of the main regional organisations of a socio-economic nature, see inter alia P. PEN- NETTA, Integrazione europea ed integrazioni latino-americane e caraibiche: modelli e rapporti, Cacucci, Bari, 2009; A.M. SOTO-F. GONZALEZ, Manual de derecho de la integración, La Ley, Buenos Aires, 2011. Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo called Community or supranational method, a concise expression able to under-line some distinctive features developed since the creation of the European Com-munities: presence of organs independent from States and entrusted with relevant functions; central role of a permanent court competent to ensure the respect of the legality principle and the uniform interpretation of the organisation’s law; acts apt to produce effects (even direct) into the domestic legal orders and to prevail on incompatible choices of the States authorities; legislative decision making process where the common interest predominates on the unilateral priorities on the indi-vidual Member States. The Mercosur, differently, fits into a scheme where inter-governmental elements prevail: decisional bodies are integrated by representatives of Member States; acts are adopted unanimously or by consensus and enter into force only after incorporation into the domestic legal order by all Member States; the dispute settlement is essentially an arbitral one and, even worse, not exclusive. Notwithstanding, as it has been aptly observed3, each organisation represents an original phenomenon and is animated by institutional and operational dynam-ics which are not easy to assign in their integrity to the supranational model or to the intergovernmental one. The EU, for instance, contains striking elements of intergovernmental nature: suffice it to think of the prominent role of the European Council, of the decision making process in the CFSP, and of the procedure appli-cable to the breach of the basic principles of the organisation4. In the same sector of the economic policy, it is prevalent an approach where the primary decisional level, the assessment and the sanctioning power are placed upon the EU Council’s discretion, i.e. according to the same Governments’ will5. Lastly, still nowadays the EU Council adopts act with an unanimity rule in various fields, while the main part of the preparatory works are carried on in the context of Coreper, of technical committee and working groups where the intergovernmental approach is dominant. In the Mercosur, on the contrary, a Regional Parliament has been set up, showing an interesting potential to interact with the intergovernmental organs and with the Tribunal Permanente de Revisión; the latter, moreover, proved an evident capacity to conceive its role in a very creative and praetorian manner, in the wake of the EU Court of Justice’s example.
On a methodological plan, the need to study the concrete performance of such entities required a constant synergy among the experts of both the geographical interested areas. The topics treated have generally been object of a parallel read-ing, with constant exchange of views among the researchers and reflection about 3 See, inter alia, R. BARSOTTI, Organizzazioni internazionali, in S. CASSESE (dir.), Dizionario di diritto pubblico, vol. IV, Giuffré, Milano, 2006, p. 4031; J.P. SCHMIDT, Mercosur, in R. WOLFRUM (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2008, edition online (www.mpepil.com); P. PENNETTA, Organizzazioni internazionali regionali, in Enc. dir. Annali, vol. IV, Giuffré, Milano, 2011, p. 844, in part. pp. 862-863. 4 See Article 7 TEU.
5 The reference here is made to the coordination of economic policies (Articles 121-122 TFEU) and to the excessive deficit procedure (Article 126 TFEU and the relevant Protocol), especially for Member States whose currency is the euro.
the feasibility of cross-fertilization. The elements, which have been collected and analysed, allowed to develop a dynamic comparison between the two integration processes, going beyond a merely statical confrontation between normative solu-tions or outcomes: what appeared more useful for the research was to analyse the course that led to some results and to discuss the lessons learnt during the passage from one step of the process of integration to another one. Although it may sound superfluous, it must be emphasized that the spirit which animated the comparison was that in this subject a paradigmatic model does not exist: to put it differently, the European community experience is just one of the possible schemes, not necessarily the main or the best one. It is self evident that the optimal typology is always the one responding to the social, political, and economic situation of the States willing to co-operate in an institutional way in a given historical moment. Nevertheless, it does exist a technical dimension (that is, a need of coherence and adequacy of the legal order drawn up) which cannot be detached from objectively valid data: for example, a common market must be accompanied by a tailored regulation of competition, as well as by a high degree of legal certainty. Under this point of view, comparison shows its more evident usefulness: the reflection on the acquired expe-riences, on the mistakes even more than on the results, on the constraints due to the functioning of some normative models, appears unavoidable. The topics chosen for the investigation do no cover the entire spectrum of the competences or of the institutional issues of the organisations concerned, but equally represent a significant sample on a qualitative plan, according to the methodology here adopted: – promotion of rule of law and of fundamental rights through jurisdictional and political tools, and role of regional organs and State organs; – openness of the States legal order to the need of a continuous and cooperative relation with the regional organisation; – role of the organisation in preventing and settling disputes between Member States, with regard both to the matters entrusted to the entity, and to topics excluded from the institutionalised cooperation; – ability of the organisation to manage complex phenomena such as migration or The choice of migration and transnational crime (among the various possible) is due to the sensitivity of the legal questions that they raise, given that they touch upon essential values in democratic regimes, such as fundamental rights, human dignity, the proper balancing between public interests (migratory or criminal policy) and the individual sphere. It seemed stimulating to deepen such fields (rather than essentially economic aspects) because the enquiry on regional organisation cannot avoid to raise some crucial questions: are such entities employed by States in order to ease the pursue of restrictive policies to the detriment of democratic values? Or, rather, are they able to encourage a more balanced approach to issues which are sometimes influenced, at the State level, by a short term vision, by electoral distor-tions, or “emergencies” of various kind? The chapters elaborated by the research group – five devoted to institutional issues, and four to substantive areas – propose a critical approach, but also try to Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo give an updated description of the subject matter, given that this volume also aims at spreading the knowledge of EU and Mercosur among the scholars and the prac-titioners of, respectively, the South-American area and the European one6. In the majority of cases, a parallel study of the same topic has been carried on: where it appeared useful or relevant, the authors made reference to solutions experienced in the other organisation, both for enriching the analysis and for wondering about the feasibility of transplants or about the reproduction of routes already practised in the other organisation. Lastly, each essay presents final remarks containing con-crete proposals in order to give a contribution to the institutional evolution of the organisation concerned, or to the improvement of the effectiveness of its policies.
In order to facilitate the comprehension and the accessibility of the main results of the volume, each chapter is accompanied by an abstract draft in three languages (English, Italian, and Spanish). According to the same view, it appeared useful to write the present introduction and the conclusive essay in the three languages now mentioned.
6 The essays are updated at January 2012, excepting the ones by Di Filippo on movement of persons and on fight against criminality (updated at April 2012). The conclusive chapter took into account some more recent developments.

Source: http://www.giappichelli.it/stralci/3483601.pdf