FinanÇas pÚblicas e orÇamento participativo: a experiÊncia municipal brasileira

V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, 24-27 Oct. 2000 Finanças públicas e orçamento participativo: a experiência municipal brasileira
Eduardo de Lima Caldas
Curso de Mestrado em Administração Pública e Governo Introdução
O objetivo deste trabalho é apresentar a experiências de elaboração de orçamento municipal com
participação da sociedade civil em Porto Alegre (Rio Grande do Sul – Brasil) iniciada em 1988 e
consagrada internacionalmente.
Orçamento Participativo
O orçamento participativo é uma prática inovadora iniciada em Vila Velha (ES), em meados dos anos
70, na qual o município era dividido em regiões que recebia pontos de acordo com a população e com a
carência regional. Esses pontos, posteriormente eram convertidos em recursos orçamentários.
Posteriormente (já no final da década de 80 e início da década de 90) essa prática foi adotada em
diversos municípios brasileiros, dentre os quais: Santos (SP), Ribeirão Preto (SP), São José‚ dos
Campos (SP), Betim (MG) e Belo Horizonte (MG), dentre outros.
Porém, a experiência de Porto Alegre (RS) é a mais bem sucedida e vigora até os dias atuais (ou seja,
manteve-se por três gestões administrativas).
O Orçamento Público Municipal, peça de importância central para a administração pública, pois
permite projetar as receitas e as despesas planejadas para o ano seguinte (próximo exercício), é um
instrumento de gestão previsto pela Constituição promulgada em 1988 e está inserido num sistema
composto pelo Plano Plurianual e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, além de regulamentado pelaLei
4.320/64, e mais recentemente pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Votado anualmente pelo Poder Legislativo, o orçamento público municipal deve conter os propósitos,
objetivos e metas da administração pública municipal, além de identificar os custos e as origens dos
recursos necessários para atingir os referidos objetivos.
Participam do processo orçamentário, a Câmara Municipal, responsável pela aprovação e pela
fiscalização das execuções previstas; e a Prefeitura municipal, que deve elaborar e executar o
orçamento anual, seja sozinha, contando apenas com os órgãos públicos e secretarias, seja em parceria
com entidades da sociedade civil e empresas.
É por meio do orçamento público, que a administração municipal expressa, de certo modo, a política
tributária pretendida e as prioridades estabelecidas e anunciadas durante a campanha eleitoral.
O orçamento participativo, por sua vez, modifica essa prática tradicional que encerra o ciclo
orçamentário anual, na qual somente a Câmara e a Prefeitura Municipais participam do processo de
elaboração, aprovação, execução, acompanhamento e fiscalização do orçamento.
A análise das mudanças advindas com a prática do orçamento participativo, pode ser realizada por
diversas óticas: econômica, administrativa, de planejamento, dentre outras. Num contexto
dedificuldade financeira, o processo de elaboração particpativa do orçamento é uma oportunidade para
incentivar a participação popular e inverter diversas prioridades. Trata-se de buscar a co-
responsabilidade da população na gestão do município. Essa mudança de prática, no entanto, exige
V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, 24-27 Oct. 2000 transparência administrativa. Num primeiro momento, o povo conhece a Prefeitura, suas contas e
apresenta as necessidades ou demandas locais.
Do ponto de vista financeiro, surgirá a necessidade de contenção de gastos e publicização das licitações
– o que, talvez, exigira, a descentralização das compras da prefeitura (na qual a merenda serve como
um bom exemplo). Ainda do ponto de vista financeiro, quando se pretende implementar uma prática de
participação popular na elaboração orçamentária, deve-se observar que investimentos no presente
representam custeio no futuro.
Se o povo, anualmente, decide sobre novos investimentos; no futuro, deverá participar também da
gestão dos gastos de custeio. O orçamento participativo é uma bola de neve, exigindo cada vez mais
participação.
Do lado das receitas, haverá discussões em torno de mudanças de alíquotas, atualização do cadastro e
alteração na Planta Genérica de Valores, tudo visando o aumento da arrecadação. Só que, desta vez,
exigido e legitimado pelo povo, e não mais pelo governo, apenas.
O orçamento participativo, portanto, cumpre pelo menos duas funções: uma alocativa e outra
distributiva. Dada a necessidade de transparência e necessidade de financiamento de inúmeras
demandas, observa-se um disciplinamento dos gastos públicos e comprometimento "público" na busca
de maiores receitas.
Politicamente, a esfera de decisão é transferida para um espaço público não estatal. A legitimação das
decisões que era apenas burocrático-legal (via Câmara Municipal), com o orçamento participativo
também passa a ser consensual, e legitimada pelo embate das propostas negociadas publicamente.
Portanto, o espaço de deliberação público é revalorizado. Alguns técnicos e políticos lutam para
institucionalizar o orçamento participativo, transformando-o em Lei. Não institucionalizado, o
orçamento participativo torna-se mais vulnerável às mudanças de gestão. No entanto, a garantia legal
pode estreitar os espaços fluidos de negociação.
Do ponto de vista administrativo, o ex-diretor do orçamento de Ribeirão Preto, Carlos Alberto
Campelo, diz que "o orçamento participativo assume a identidade que a gestão precisa. Ele dá sentido
às tarefas executadas, permitindo a coesão do funcionalismo e derruba barreiras e conflitos entre esse
funcionalismo e o nível gerencial-político".
O orçamento participativo supera a prática consagrada de elaboração orçamentária. No entanto, apesar
do nome, observa-se que não é apenas uma prática ou política específica de planejamento das finanças,
mas uma mudança de postura frente a gestão. Também não se trata de um simples mecanismo que
contempla a participação popular num determinado assunto, mas exige a atuação e participação da
esfera pública durante toda a gestão. Deste modo, instrumentos de participação como Conselhos
Municipais e Consultas Populares não substituem a arena pública de deliberação criada pela prática do
orçamento participativo.
A Experiência de Porto Alegre
Porto Alegre adota desde 1989 o orçamento participativo, cuja principal riqueza, como ressaltam Tarso
Genro e Ubiratan de Souza, é a democratização da relação do Estado com a sociedade". No livro
"Orçamento Participativo, A Experiência de Porto Alegre", de autoria dos autores citados acima e
publicado pela Editora Fundação Perseu Abramo, percebe-se que a opção pelo orçamento participativo,
dentre outras, é uma crítica à insuficiência da democracia formal em legitimar o Estado, menos fluido
e dinâmico do que o tecido social. Ao mesmo tempo, é também uma alternativa de legitimação
assentada no consenso e na partilha.
V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, 24-27 Oct. 2000 Ainda que garantido na Lei Orgânica Municipal, o processo não é regulamentado pelos vereadores e pelo parlamento municipal. Entretanto, é auto-regulamento pela sociedade civil, de maneira autônoma. O processo é alicerçado em três bases: plenárias regionais, em que a comunidade decide suas prioridades; plenárias temáticas, em que os diversos setores podem se mobilizar para priorizar seus temas, como educação, saúde ou transporte, e o govemo, que trata de questões relacionadas à manutenço da máquina. A idéia, de fato, extrapola a simples alocação de recursos, e propõe uma nova forma de co-gestão. Além do Plano de Investimentos, foram compostas plenárias temáticas para debater políticas públicas e manutenção das políticas e novos investimentos, em oito áreas, desde saneamento básico até a organização da cidade. Somado a estes dois pilares – regional e temático – foi comtemplado ainda um terceiro relacionado com as necessidades do governo para manter os níveis dos serviços prestados à população. Inicialmente, não havia plenária temática. A introdução desse fórum de decisão foi fundamental para mobilizar setores sociais que não se identificavam necessariamente com uma região, como "sindicalistas, empresários, comerciantes, agricultores, estudantes, movimentos culturais e ecológicos, e cidadãos em geral, que ainda não haviam sido incorporados ao processo de discussão do orçamento". No entanto, nem tudo foi mar de rosas. Em 1989, ao assumir a Prefeitura a equipe do prefeito encontrou, além dos endividamentos, uma demanda reprimida por parte da comunidade, que passou a exigir "tudo ao mesmo tempo". Era preciso, portanto, gerar poupanças, saldar dívidas - principalmente as de curto prazo - e somente depois investir e suprir as demandas nos diversos bairros. Por isso, o govemo realizou uma reforma tributária local e aumentou a capacidade de arrecadação do munic¡pio, que significou uma aumento real de arrecadação "subindo gradativamente de 25% da receita total, em 1989, para 51% da receita total, em 1996". Com certo equilíbrio financeiro, o governo agora deveria enfrentar a decepção da população, que não viu atendidas suas reivindicações. Para tanto, no segundo ano de experiência, ainda que com diminuição abrupta da participação popular em relação ao primeiro ano, a equipe de governo respeitou as decisões das plenárias, de maneira que a comunidade percebeu a importância de participar do processo orçamentário.A transparência nas informações e o reconhecimento popular de que o governo percebia nos cidadãos, a fonte de suas decisões mais importantes, “começaram a forma um novo imaginário popular”. Deste modo, o processo ganhou força, as lideranças populares voltadas à práticas e cultura clientelísticas começaram a se excluir do processo ou mudaram de atitude, ao mesmo tempo em que surgiam novas lideranças. A opção de implantar o sistema nas circunstâncias em que se encontrava a cidade foi fundamental para distribuir renda, via pol¡tica tributária, e socializar a política, via transparência nos negócios públicos e participação popular nas decisões. Para os autores (Souza e Genro), distribuir renda e socializar a política são duas faces da mesma moeda: "distribuir renda sem socializar a política é muito pouco e pode ensejar um certo tipo de paternalismo, que é nocivo a firmação da autonomia dos indivíduos e das organizações de base da sociedade. Socializar a política, sem tocar na renda, pode promover o desalento com a própria eficácia da luta política e a retirada das pessoas para o âmbito cada vez mais privado das suas existências".

Source: http://siare.clad.org/fulltext/0039109.pdf